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他山之石|周海涛、朱玉成:教育督导的国际共性特征和我国变革动向

他山之石|周海涛、朱玉成:教育督导的国际共性特征和我国变革动向

发布时间:2020-10-30 09:07 浏览量: 字体:

摘要:近年来各国教育督导体制呈现出独立性、服务性、多样性以及专业性。与此相比,我国教育督导工作在取得明显进展和长足进步的同时,也存在一些问题。一是教育督导基层组织的相对独立设置改革有待推进; 二是教育督导职能的评估、监测、指导作用有待强化; 三是教育督导方式的发展性、多样性、开放性有待拓展; 四是教育督导队伍的结构、专业性和晋升通道有待优化。在新时代要发挥教育督导作用,必须实现教育督导更 “有位” “有味” “有为” 和 “有威”。以这四个方面的改革为切入口,加快实现教育督导机制的独立化、科学化、多元化和专业化。

从系统论的视角看,现代教育管理是通过决策、执行、监督三个闭合有序的子系统协调运作而实现的。决策正确、执行有效和监督得力是实现教育科学管理的重要保障,而决策是否完善,执行怎么改进,均有赖于严格的监督和科学的评估。如果只有决策、执行两个环节,而没有专门机构对此进行监督、反馈与引导,教育政策就容易发生偏差,出现决策层忙于下文件、发指示,而忽视政策实际执行效果的倾向。或者在执行中发生偏颇,导致误读政策意图,或夸大、或缩小政策目的而造成“执行走样”。只有决策、执行、监督这三个子系统相互影响、相互制约、相互促进,教育管理才能形成一个动态、闭合的良性循环系统。

教育督导作为政府的一项专门工作,行使督导职能,是政府实施教育监管、推进管、办、评分离的基本保障。从语义层面看,督导的“督”具有监督、检查、评价、督促的意思,“导”则具有教导、指导、引导、导向的涵义。

从价值层面看,“监督”和 “指导”是教育督导的核心所在,教育督导具有强制性、监督性、专业性与指导性四种基本特征。其中,监督体现的是督导的权威性、强制性,即所谓 “依法监督”“执法监督”; 指导依赖的是督导的专业性、合理性,教育督导如果只具备权威的监督而没有专业的指导,就无法体现其更深层意蕴的现实价值。

从实践层面看,对教育行政部门的“督政”、对学校的 “督学”和对教育现状的 “评估监测”是辩证统一的,“督之于前,鉴之于后,导贯其中”。督政偏重于监督,辅之以必要的指导;督学则主要以指导为主,监督处于次要的位置; 教育评估监测则旨在为督政、督学提供大数据的支撑。这也决定了教育督导不完全是惩戒性的结果处理,不是临时性的情况督查,而是及时发现问题、合理运用评估结果,主动予以引导并持续地改进工作。

本文将梳理近年来世界各国教育督导工作的共性特征,分析我国教育督导总体概况和主要瓶颈,探讨未来变革动向。

一、国外教育督导制度的共性特征

在国外,教育督导结果被看作学校工作的风向标。 近几十年以来,发达国家无论在教育督导观念上,还是在教育督导实践上,都发生了重大的变化。不少教育督导新模式应运而生,一些国家也在试图改变教育督导体制,建立民主、高效、服务性强的新型教育督导模式。这里以教育督导制度建立较早、体系较完善、作用较大的国家为例,比较世界各国教育督导制度的优势与特色,分析教育督导改革、发展的历程,检视其变迁的过程及趋势,以期为健全完善中国特色的教育督导制度提供借鉴。

1. 教育督导机构: 专设部门或设立一体化机构

从世界各国教育督导机构设置的情况来看,既有专设型机构,也有分散职能型机构。其中,专设教育督导机构根据独立程度不同又可分为完全独立型设置和准独立型设置。一般而言,世界各国教育督导机构的设置类型受各自国家教育行政体制的直接影响。

英国、法国、日本等国为了有效地对教育实行监督和管理,往往专设教育督导机构,这种机构设置类型对独立开展教育督导工作是有利的,缺点在于统筹联动不足,缺乏制度权威与资源支持。德国的教育行政官员同时兼任教育督导,形成了一体化的教育督导机构,这种机构设置类型便于统筹管理和部门协调,其缺点是有违于行政学基本原理,权力来源不清,督导的自主性发挥有限。美国则是专设教育督导机构和分散职能教育督导机构并存,这反映了教育自主原则下的地方各自为政。

第一,完全独立型教育督导机构设置。完全独立型设置是指完全独立于教育行政部门以外单独设置教育督导机构。英国、新西兰是其中最具代表性的国家。英国负责教育督导的教育标准局只对议会负责,属于非政府组阁机构序列的独立部门,每年直接向议会提交教育质量报告,其超脱于教育与就业部具有完全独立性。新西兰教育督导机构也是世界上为数不多的完全独立型机构,负责教育督导工作的教育检查办公室隶属于国会,完全独立于教育部之外。

第二,准独立型教育督导机构设置。准独立型机构设置是指附设于教育行政部门的教育督导机构,受政府与教育行政部门的双重领导。日本和法国是其中的典型代表。日本在文部省内独立设置督学局。法国在国民教育部内设相对独立的总督察局,内设国家教育总督学和教育行政总督学,分别负责教育教学和教育行政督导。即使采用准独立型机构设置的国家,其督导业务仍然独立于教育行政部门。这些国家的督导机构虽然在形式上隶属于教育行政部门,但教育督导的功能相对自主,不受教育行政部门干涉独立开展工作。

第三,分散职能型教育督导机构设置。分散职能型机构设置是指将教育督导职能分散,由教育行政部门相应科室承担。德国、加拿大、澳大利亚和美国部分州教育督导制度是其中的典型代表。在这些国家和地区,教育行政机构与教育督导机构一体化,教育督导本身就是教育行政职能的一部分。德国教育行政官员兼有行政与督导职责,日常的教育督导工作贯穿于教育行政工作之中,两者不存在明显的分野。美国的部分州也将教育督导职能分散于教育行政部门各科室中,履行教育行政和教育督导的双重任务。

整体来看,世界上只有少数国家选择这种模式,因为这种分散职能的机构设置虽然能有效避免部门间的脱节,但由于教育督导的重要职能之一就是对政府和教育行政部门的履职情况进行督查,若与教育行政机构合并设置,成为其下属的某个部门,这种附属性决定了其不便于进行强力督导。

2. 教育督导职能: 重行政监督或重业务指导

教育督导的职能决定着教育督导的基本内容和功能定位,影响着教育督导发挥作用的领域和方向。对于教育督导的职责,世界各国的情况各具特色,不尽相同。总的来看,各国早期教育督导常偏重于视察和监督,多是一种纯行政性的、居高临下的督导,其目的主要在于检查和考核,而非指导学校改进具体工作。

近年来,随着教育督导在教育管理中的地位和作用不断得到强化,教育督导的观念也在不断深化和拓展。各国教育督导的职能由视察、监督更多地转变为提供指导和服务,并逐渐转变为监督性、命令性的督导方式,践行一种具有指导性、劝告性、建议性及帮助教师解决问题的督导理念。

第一,以视察为基本手段、监督为主要目的的 “行政监督型”。行政监督型一般是与中央集权型的教育行政体制相适应的。在中央集权型国家,教育属于国家事业,中央政府对教育负有直接责任,地方自主的思想居于次要位置。这种体制决定了教育督导主要是以检查、督察为主,其优点在于可有效保障地方办学遵循中央的教育方针、政策和法令。德国和法国是行政监督型体制的典型代表。德国在法律上明确规定,教育督导的三大基本职能是法律监督、公务监督和业务监督。法国教育督导的主要目的也是为教育管理服务,旨在通过教育督导对教育政策实施情况和教育体制运转情况进行评估和督导,强化中央政府对地方教育的宏观指导。

第二,以指导为主要手段、改进为基本宗旨的 “业务指导型”。业务指导型一般是与地方分权型的教育行政体制相适应的。在这些国家,地方教育自治的思想占据主导地位,教育主要由地方政府自主管理。这种体制最典型的国家是美国。美国的教育督导主要采取业务指导和教育服务的方式,如推广先进的教育教学经验、协助教师提升教学技能等。而且越是在基层组织,教育督导的指导职能与比重就越大,服务性、指导性就越明显。需要指出的是,日本虽然也属于中央集权体制国家,但由于在二战后受美国教育督导体制的影响,日本的教育督导制度实为指导或视导制度,以导为主、以督为辅,带有明显的重 “视”不重 “督”、重 “导”不重 “令”的特征。

第三,兼顾监督和指导两种职能的 “督、导并重型”。这种类型一般是与共同合作管理教育的体制相适应的,最具代表性的国家是英国。在英国,中央教育督导机构和地方教育督导机构属于两个独立的系统,各自负责教育督导的两个方面。中央教育督导机构侧重对全国教育工作进行督导,地方教育督导机构的任务则聚焦于帮助学校提升教学质量,两者各有分工,并不存在明显的职能交集。

第四,督政、督学、评估监测三位一体的 “督、监、导综合型”。近年来,强调督政、督学、评估监测相互融合的综合型督导成为引领各国教育督导发展的重要潮流之一,这种类型的出现主要与近年来各国基于权力下移的教育管理体制改革有关。俄罗斯通过许可证发放、教学评估和国家认证对办学条件、学生培养和办学水平进行督导和评估,督政、督学和评估监测三位一体,相互支撑。荷兰教育督导的重要任务之一是对学校教育质量进行评估和监测,通过有效地发挥督导的反馈和问责职能来推动学校改进教育工作。西班牙教育督导也在强化督政、督学功能的体制,日益开始关注对教育质量的评估和监测。

3. 教育督导方式: 普、特结合且灵活多样

在教育督导过程中,如何选择灵活、合理的督导方式以有效掌握情况、发现问题并予以指导改进,是教育督导工作的重心所在。各国教育督导常见的方式包括独立督导与集体督导、定期督导与临时督导、全面督导与专题督导等。上述督导方式各有利弊,各国并不存在一个统一的固定模式。

第一,独立督导与集体督导相结合。独立督导是依据分工在自身职责范围内进行的督导,属于一种常规督导; 集体督导是根据任务需要由多名教育督导人员临时组织起来合作进行的督导,其中两人督导称为结伴督导,多人督导称为编组督导。法国的中央督学平时各有工作分工,一有需要则灵活编组,共同进行督导。西班牙教育督导的方式也非常灵活,常根据不同的任务需要临时编组。

第二,定期督导与临时督导相结合。采用定期督导的方式有利于建立教育督导秩序,时间也能得到保证,缺点是被督导单位容易事前准备,导致反映的情况不真实; 临时督导则无预定的日程表,往往是视具体情况进行选择性的随机督导。美国的教育督导多属于被动督导或临时督导,教育督导机构一般只有在接到请求或感到有必要时才会去督导。

第三,全面督导与专题督导相结合。全面督导是对督导单位进行的全方位督导,优点是便于了解全局性的情况,但由于实际条件的限制,全面督导往往难以得到保证,因而各国更多采用的是选择督导或更有针对性的专题督导。英国将教育督导工作分成一般性的普遍督导和针对性的专题督导,如按等级划分为初等、中等、高等教育督导,或按学科分成数学、英语、历史督导等。法国将教育督导任务分成两类,一类为行政督导,主要督导行政、财务、经费等事宜,另一类为教学督导,主要涉及教育教学相关事项。日本的教育督导则没有明确的分工,有些地方甚至是采取综合的方式进行。

4. 教育督导队伍: 准入严格但选拔方式各异

督导人员是教育督导工作的具体组织者和实施者,督导人员水平的高低直接影响着教育督导的质量和水平。大凡教育督导成功的国家,都拥有一支精细化、专门化、职业化的教育督导队伍。如英国国家教育标准局有皇家督学 400 余人,全国有 3000 余名独立督导; 荷兰共有教育督导人员 442 名,其中 65%为督学,15%为分析人员,20%为辅助人员; 西班牙按与学生 1 ∶ 3000 的比例配备督学,每位督学负责14—15所学校。这些国家高度重视教育督导人员的选拔任用,被聘用的督导人员都应满足严格的任职标准,具备相当的学历和资历,并拥有丰富的管理和教学经验,任职前和就职后还要接受长时间的职业培训。

第一,在准入资格上,各国对教育督导人员的基本素质都有严格的要求。美国要求教育督导人员具有博士学位,有相应的教师资格证书并任教 3 年以上; 英国皇家督学须具有 10 年以上的教龄,不仅精通一门专业,还应是博识多通的多面手; 法国规定大区督学应具有博士学位,或者具有中学最高教师资格,且在入职前必须到国家督学和教育领导培训中心接受两年的上岗培训;

西班牙督学必须在公务员队伍中选聘,要求至少具有 6 年教学经验,且在试用期内被鉴定为 “称职” 方可聘任。除了教育督导人员的基本素质结构,各国对教育督导人员的其他特质也各有要求。英国和日本比较强调教育督导人员的学科专长;法国比较强调教育督导人员学历、经历和声望等方面的条件; 美国除对教育督导人员的理论基础、专业能力要求外,还十分强调督导实习和职业培训的经历。

第二,在选拔方式上,各国选拔教育督导人员的方式不一。一般包括四种:一是委任制,法国的教育督导往往采用带有指定性质的提名形式; 二是推荐制,采用推荐制方式的包括英国的皇家督学、美国的地方督学、日本的京都府督导等;三是考试制,日本的某些县选拔教育督导时采用这种方式;四是招聘制,英国在选聘州督学时,会在全国范围进行公开招聘,挑选合格教育督导人员。

需要指出的是,上述无论哪国在实际操作中都是博采众长,综合运用各种考核形式,而非孤立地使用一种方式。法国虽然实行委任制,但在委任前也有一个推荐、选拔的过程; 英国州督学实行招聘制,其中就包含了考试和选拔的成分;美国州督学采用推荐制,但被推荐人亦须通过考试和面试环节。

二、我国教育督导发展的总体概况和主要瓶颈

我国的教育督导制度是在借鉴国外教育督导制度基础上,与近代学校教育制度同时产生并发展起来的。我国近代意义上的教育视导始于清朝末年,清政府设置学部,参酌日本文部省官制设立视学官。辛亥革命后,学部改为教育部,视学仍沿用清末旧制。

“督导”一词在我国的正式使用始于1926年,民国政府教育部先后于 1929 年、1931 年颁布 《督学规程》 《督学办事细则》,地方也相继出台省、县两级的 《督学规程》 和 《办事细则》。中华人民共和国成立后,教育督导工作被提上重要日程,视导司是教育部最初设立的一厅五司之一。此后,各省 ( 市、自治区) 也相继建立了教育督导机构,制定了教育督导条例。

从1958年开始,教育督导工作逐渐削弱,督导业务也被其他业务部门所替代。1984年,国务院批准教育部设视导室。1986年,经国务院批准,教育部视导室更名为国家教委督导司,标志着我国教育督导制度的正式恢复。2010年,《教育规划纲要》对教育督导机构的设立提出专门要求,此后的国家教育督导委员会就是据此建立起来的。2012年,国务院颁布《教育督导条例》,该条例将教育督导制度的法律依据提升至更高层次。2014年,国家教育督导委员会印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》,开始正式着手构建督政、督学、评估监测三位一体的现代化教育督导体系。

总体而言,自 1986 年我国教育督导制度恢复重建以来,教育督导在促进和保障 “两基” 目标的实现、推进义务教育均衡发展、改善贫困地区薄弱学校条件、加强校园校舍校车安全监管等过程中,发挥了不可替代的关键性作用。与此同时,作为一个举办着世界最大规模教育的发展中国家,我国教育领域也还存在诸如学前教育 “入园难”问题、义务教育 “择校” “减负”问题、教育资源均衡配置问题以及校园校舍校车安全问题等一系列教育督导难点问题。这迫切需要我们就教育督导的机构、职能、方式、队伍等方面进一步改革创新,以更好地适应我国教育发展的新形势、新情况、新要求。

1. 教育督导基层组织的相对独立设置改革有待推进

教育督导机构要真正发挥作用,必须保持一定的独立性,这是由教育督导的性质所决定的。不过,究竟是保持相对独立,附设但不附属于教育行政部门?还是推动完全独立,拥有独立的人、财、物权?从国际经验看,多数国家选择了教育督导机构的相对独立设置,这是各国教育督导改革的主流趋势,从某种意义上也可以说是教育督导的基本规律使然。

对于督导机构设置,国内主流的观点也是强调要保持教育督导机构的相对独立性,以尽可能地发挥其监督职能。截至2016年,我国国家和省级教育督导机构的相对独立设置改革已经基本完成。2012年以前,国家教育督导团直接隶属于教育部,此后改制成相对独立的、由国务院直接领导的国家教育督导委员会。2012年,全国 31 个省( 市、自治区) 也相继成立了人民政府教育督导委员会,构建了地方教育督导机构独立设置改革的主体框架。但是,在基层的市、县两级政府部门,教育督导机构的相对独立设置改革还没有完全跟进,这些基层教育督导组织的相对独立设置改革有待继续推进。

当前,我国市、县两级教育督导机构的设置类型主要有独立、相对独立和教育部门内部设置三种模式,其中第三种情况不在少数。这些教育督导基层组织从法律意义上讲是人民政府管辖下的独立机构,在行政隶属上受人民政府与教育行政部门的双重领导,而实质上,教育督导基层组织多采用挂靠的方式附设在同级教育行政部门,主要任务是代表教育行政部门施行监督、评估和指导。

采用行政和督导部门“两块牌子、一套班子”的设置,原本是期望既能完成督政的功能,又能实现督学的目的。但在现实中,这种机构设置方式带来了很多困境,最主要的困境在于教育督导受到教育行政部门的各种约束 ( 如人、财、物、考核、奖惩等) ,导致教育督导工作独立性不够、主体性不强、执行力偏弱。同时,作为一种教育行政系统内的监督,分散职能型教育督导机构虽能实现督教和督学的功能,却无法有效完成督政的任务,难以监督本级其他部门。

从这个意义上看,我国基层教育督导机构亟须跟进国家和省级教育督导机构的相对独立设置改革,走出 “隶属教育督教育”“依附教育评教育”的困境,从过去挂靠教育行政部门的模式中剥离出来,形成一套相对独立的运作机制和工作模式。

2. 教育督导职能的评估、监测、指导作用有待强化

整体来看,现代教育督导的核心内容主要涉及 “督政”“督教”“督学”和 “评估监测”四个维度。一是督政,即监督下级政府履行教育职责的情况; 二是督教,即检查教育行政部门落实教育方针政策的情况; 三是督学,即监督和指导学校办学、管理、教学等行为; 四是评估监测,即评估监测学生的学业水平、群众的教育满意度等情况。

从上述四个维度看,我国早期的教育督导存在 “重监督轻指导” “重验收轻监测” 的倾向,验收、检查一直占据教育督导工作的主体内容。一方面,无论是推进“两基”目标实现、确保素质教育的全面推行,还是教育标准的达成度检视、学校办学规范与办学标准检查、课程改革和教育教学管理,“以督代导” 的现象时有发生。由于验收、检查成为教育督导的主体内容,导致教育督导部门常常被误解为是 “验收组”和 “检查团”。另一方面,一些原本应由教育行政部门负责的学校安全检查、规范学校办学行为、禁止节假日补课等常规性工作,都交给教育督导部门

“以督代管”,在局部领域混淆了执行和监督环节,制约了教育督导功能的发挥。这种以监督为主的教育督导在一定历史时期符合我国的教育实际,但随着教育公共服务职能的转变,以及学校对提升教育质量要求的不断增强,社会的新形势、教育的新情况也对督导职能提出了新的要求。

就国际教育督导经验以及我国教育督导制度发展的走向看,虽然在教育发展的初期阶段必须加强教育督导的监督、验收职能,但在教育发展到一定程度、教育政策得到普遍的遵守和执行时,教育督导的评估、监测和指导职能则需要引起重视。从这个意义上看,我国的教育督导需要在质量控制的督导观基础上叠加专业指导的服务观,在兼顾传统督政、督教、督学职能的同时,适当加大评估、监测和指导的功能。近年来,教育督导的评估、监测和指导职能备受重视,就与各国基于权力下移的教育管理体制改革有关。

3. 教育督导方式的发展性、多样性、开放性有待拓展

督导是一个相对复杂的系统,教育督导可以是综合的、整体的,也可以是单项的、局部的; 可以是终结性的,也可以是发展性、形成性的。在教育督导发展相对较成熟的国家,均十分注重运用多种督导方式提高督导成效。

近年来,我国逐步构建了常态化的教育督导机制和学校责任督学挂牌督导制度,教育督导部门针对教育财政投入问题、教师待遇落实问题、师德师风建设问题、校园校舍校车安全问题、校园欺凌治理问题等教育重点、难点和热点问题组织开展了专项督导,可谓 “哪里出现教育问题,哪里就有教育督导”。这些常态性或专门性的教育督导有效推动了教育公平的落实和教育质量的提升。与此同时,我国教育督导方式仍存在进一步优化的空间,教育督导的手段和方法仍需继续加以拓展,教育督导的发展性、多样性、开放性也还有待提升。

当前我国的教育督导较重视终结性评估,实践中大多关注对教育现状的评估,并多与考核、奖惩挂钩,导致教育督导的发展性、形成性功能体现得不够。同时,教育督导指标不够科学细致,教育督导的手段相对单一。在教育督导过程中存在不分层次、不分类别、不按性质,用“一把尺”去衡量的现象,针对不同发展阶段、不同地区、不同学校的适应性评估不够,加上偏重主观评判、缺少数据支撑,在一定程度上制约了督导的有效性和结果的权威度。

此外,教育督导过程还不够开放,我国教育督导多局限于主客体单位内部,不太重视社会和家长的参与,缺乏横向沟通。实际上,单凭单一的督导力量难以长期有效地提升督导质量,教育督导联盟的建立及教育督导资源的共享对于教育督导工作的开展很有好处,未来可尝试借助教育督导力量的实质性合作以及校际或区域联合,实现教育督导的内涵深化和外部延伸。

4. 教育督导队伍的结构、专业性和晋升通道有待优化

建设一支数量足够、结构合理、经验丰富、能充分适应现代教育督导工作的高水平队伍,是保障教育督导工作顺利开展的关键所在。我国自恢复教育督导制度以来,教育督导队伍迅速扩大,整体素质不断提高。截至 2017年,我国的责任督学、挂牌督导已经覆盖全国近30万所中小学校,13.8万名国家、省、市、县四级专兼职督导人员有效保障了教育政策的落实和学校的规范办学,在促进和保障“两基”目标的实现、推进素质教育的实施过程中发挥了重要作用。

但随着教育改革进入深水区,新的教育形势对督导队伍提出了新的要求。我国教育督导队伍的专业化程度仍需要继续提高,尤其在市、县两级,教育督导队伍的精细化、专门化、职业化水平较低,问题还比较突出。

一方面,教育督导队伍的人员结构、学历结构、专业结构和年龄结构不够合理。一些基层政府对教育督导工作的专业性认识不够,仍存在把教育督导机构当作 “附属科室”和 “养老机构”,或者把确定教育督导人选作为干部安置调节机制等旧思维、旧习惯,导致教育督导队伍出现行政化、领导更换频繁、人员老龄化等一系列问题。

另一方面,教育督导准入制度还不够严格,督导资格获得程序有待完善。这主要表现在对部分基层教育督导人员的准入把关缺少足够的专业门槛,甚至有一部分教育督导人员是“先上岗,后持证”,先分配工作然后再参加短期培训获得资格证。这些教育督导人员专业性不足,在实践中往往以经验型督导居多,在行政督导方面得力,在督学指导方面较弱,无法真正发挥教育督导的指导和服务作用。

此外,我国教育督导发展还存在着督导人员职称晋升通道不畅、专业化发展受限的问题。教育督导是一门精细化、高门槛的专门职业,未来亟须科学设计教育督导人员的上升通道,破解督导人员职称评审和职级晋升不畅、专业化发展受限等方面的瓶颈,吸引优秀人才终身从事教育督导工作。

三、我国教育督导的未来变革动向

从新时代教育督导的本质、国外教育督导的发展趋势以及我国教育督导的实际来看,要真正发挥督导作用,需要实现教育督导更“有位”“有味”“有为”和“有威”。我国的教育督导可尝试从这四个方面的改革为切入口,加快推进教育督导发展的独立化、科学化、多元化和专业化。

1. 教育督导机构更 “有位”,保障独立性和重要地位

教育督导机构要真正发挥作用,就应该保持一定的独立性,这是由教育督导的性质所决定的。在经济领域,我国的 “证监会” “银监会” 和 “保监会”之所以能有效发挥作用,一个重要原因就在于其机构设置的独立性。这些机构如果仍隶属于央行,可能其作用就不会像现在这样明显。

从我国实际出发,目前要设置完全独立的教育督导机构尚不具备充分的条件,更可行的选择是保持教育督导机构的相对独立性。原因主要有三,一是从督导的功能看,教育督导机构若与行政部门完全脱离、各自为政,就会缺乏业务领导与权力支撑,也不利于教育督导机构在履职过程中获得可靠的制度权威和资源支持; 二是从我国国情看,保持教育督导机构的相对独立设置在中央和省级层面已经发展得比较成熟,有较为充分的现实基础; 三是从国际经验看,各国近年来纷纷选择教育督导机构的相对独立设置,从某种程度上也反映了教育督导的基本规律和发展趋势。

2012年,国务院正式设立国家教育督导委员会,这是对许多地方进行试点的充分肯定和认同。中央层面教育督导机构的准独立型设置,也推动了各地教育督导机构的探索与创新。如全国各省( 市、自治区) 在此后相继成立人民政府教育督导委员会; 上海市推出地方政府派出机构模式,成立了相对独立的教育督导事务中心; 江苏、浙江、广东等五省市设置的教育评估院则是在现行教育督导机构框架下成立中介机构的一种尝试。

从这个意义上看,成立市、县两级的教育督导委员会已经被提上议事日程。独立性督导的改革,也体现在有效吸引社会组织参与教育督导上。通过引入有资质的第三方组织,教育督导机构可将自身承担的部分职能分离给社会组织,以购买服务的方式发挥第三方机构的专业优势,把自己从部分具体性的事务中解放出来。

当然,引入社会组织参与教育督导,并不意味着把政府的教育督导职能“打包”给社会组织。作为国家权力的体现,教育督导不宜随便转移责任主体,也不宜由非专业机构进入学校督导、监测和评估。能够向社会分离的职能主要是教育督导中的一部分高专业性、高技术性的职能 ( 如学业数据监测、教育满意度调查等) ,而不宜包括那些强监督性与强制性的职能 ( 如行政监督、教学指导等) 。

2. 教育督导职能更 “有味”,完善三位一体的教育督导体系

从教育督导自身发展的历程来看,在督导发展的初级阶段,人们往往重视监督职能,但是随着教育发展水平的提升以及学校对提高教育质量需求的不断增强,如果仍旧按照教育督导的旧理念、旧思路来指导教育督导过程中出现的新问题、新情况,显然不利于新时期教育督导整体质量的提升。对我国而言,教育形势的发展变化需要教育督导职能的及时跟进和转换,完善督政、督学、评估监测三位一体的现代化教育督导体系。

一是在坚持“督政与督学并重、监督与指导并重”的同时,更加重视评估监测的作用。如果教育督导只是监督、检查教育工作,就会与教育行政部门的部分督查职能重复。教育督导需要立足于 “督、监、导” 结合,通过整合专业机构、专业组织和专业权威的力量,及时发现教育问题,合理运用评估结果,逐渐形成一种能够积极予以引导并持续改进工作的职能定位。

二是在坚持 “监督和指导并重、评估和服务并重”的同时,更加重视指导和服务的作用。从教育督导自身发展的逻辑而言,教育督导不是教育管理的终端环节,它是改进的开始。教育督导的重要目的之一在于通过督导传递信息、交流经验,找到问题并提出合理化建议。从这个角度看,教育督导应淡化督导的工具性,强化督导的发展性,从 “命令” 更多转向 “服务”,从 “领导” 更多转向“对话”。这种新的教育督导理念尤其重视以学校发展为核心,并以学生的发展为目的。这也是各国教育督导共同的发展趋势,并呈日渐加强之势。

具体而言,健全三位一体的现代化教育督导体系可考虑从完善三个方面的工作为突破口。一是在督政方面,继续完善对地方政府履行教育方针政策情况、政府财政教育投入情况等日常工作的综合督导,并就义务教育均衡发展、乡村教师待遇保障等一些重点工作强化专项督导。同时,为了提高督政工作的权威性,可考虑在法律条文中赋予教育督导部分执法处置权和行政处罚权,例如教育监测评价的国家标准制定权、对教育行政执法的最终评判权和违法纠正权、紧急情况下采取应对措施权以及对违法责任人的弹劾权等。

二是在督学方面,针对学前教育资源不足、义务教育“择校” “减负”、职业教育产学合作、高等教育办学自主权、民办教育特色发展等一系列教育重点问题开展定期督导,及时针对学生食物中毒、校园踩踏事件、校车安全事故等重大突发事件以及师德师风问题、校园欺凌案件、学术不端事件等社会高度关注的重大舆情问题开展临时督导。

三是在评估监测方面,继续改革传统督导评价职能,创新监测方式方法,鼓励和支持有资质的第三方专业组织参与评估监测,逐步形成多种组合型的全方位、全过程、多视角评估监测体系。

3. 教育督导方式更 “有为”,增强方式和手段的实效性

提高教育督导的效率有赖于教育督导方式的调整。一个不容回避的事实是,如何有效履行教育督导职能? 以什么标准、什么方式、什么程序来 “督”来 “导”? 教育督导工作是一个复杂和高权变性的系统,只有不断提升自身督导方式的多样性、灵活性、适切性和有效性,才能实现督导工作的高质量和高效率。

一是教育督导形式应更加贴近学校、贴近课堂、贴近师生。从教育督导双方的关系来看,贴近学校、贴近课堂、贴近师生意味着督导双方的共生共长和一体化。在这样一种关系转变的基础上,教育督导人员不再只是外在于督导对象的异己之人,而成为“自己人”; 也不再是高高在上的管控式、考核式督查,而转变为 “局内人”的合作、服务,以及指导与改进。

二是教育督导手段应更加走向合作、走向多元、走向灵活。既要通过定期督导、日常督导建立督导常规,又要采取无预定日程表的临时督导以防止情况失真; 既要通过全面督导、集体督导掌握教育的整体情况,又要通过选择督导、专题督导将问题的研究引向深入。

三是教育督导方式应在以往注重终结性评估的基础上,加强对教育改革与发展的形成性评估。既要关注被督导对象的现实表现,也应注意其历史形成过程和发展趋势; 既要较好地反映教育发展的状况,又应更好地明确教育发展的方向; 既要关注没完成什么,更应关注完成了什么。

我国教育督导需要针对不同区域、不同学校、不同阶段的督导对象,从不同的实际情况出发设计更多元的评估指标和评价方式,例如着眼于法制化、制度化的基础性指标,着眼于民主化、科学化的规范性指标,着眼于变革性、创新性的发展性指标等。通过不断完善形成性评估和专业性引导,以督导促改善、以督导促建设、以督导促发展。

当前,一是继续健全教育督导程序,形成教育督导工作的闭环。以常规督导为基础,以专项督导为重点,以评估监测信息为支撑,健全自查自评、实地督导、评估监测、反馈整改、信息发布、第三方居间评价等督导环节,完善结果公告和限期整改、评估监测与复查、约谈及奖惩问责等督导程度,形成地方自查、国家抽查、部门联动、交叉互查有机结合的督导体系,确保督导工作长期有效,不流于形式。

二是优化教育督导工具,将 “互联网+”、大数据处理等信息技术运用到教育督导工作中来。继续推动教育督导数据采集网络化、情况分析智能化、跟踪监测及时化、决策支撑科学化,破除和消解数字鸿沟、信息孤岛等信息壁垒,有效解决传统教育督导方式在人力、财力、时间、空间上的局限,在督导内容上实现全面监控和重点督导相结合,在督导方式上实现实地督导和网上督导相结合,在督导时间上实现全程跟踪和定期检查相结合,真正让教育监督更有力、教育指导更有效。

4. 教育督导队伍更 “有威”,提升督导人员的专业权威与工作威信

无论是政府督导机构,还是社会性质的评估机构,专业性都是其赖以生存的基础。教育督导作为一项高门槛和高技术性的工作,教育督导人员对教育现状和问题的判断不可能完全是数量化的,在某些定性评价的层面需要特别依赖教育督导人员的专业知识和日常经验。

从这个意义上看,要有效发挥教育督导的功能,就需要不断提升教育督导队伍的精细化、专门化、职业化水平。我国需要继续推动教育督导队伍的精细化、专门化、职业化发展,通过健全和完善教育督导人员的任用、选拔、培训制度,建立起一支数量足够、结构合理、素质全面、经验丰富、能充分适应现代教育督导工作的队伍,使教育督导成为一门不可替代的高准入、高技术性职业。

一是继续健全教育督导人员的选拔和任用条件,完善教育督导人员的准入和管理制度。建议可参照建筑师、医师、律师等行业资格认证办法,从职业性的角度规范教育督导人员从业资格,实行严格准入、择优聘任、强化考核、注册管理 “四统一”,真正把那些热爱教育督导、具备专业素养、能督善导的人遴选、充实到教育督导队伍中来。

二是推进教育督导的专门化、精细化发展。随着教育督导形式的发展,未来的教育督导人员将日益趋于分化、专门化和精细化,如细化为教学督导、课程督导,或区分为小学督导、中学督导等,而不是经验式参与的、什么都会的一般督导。

三是创新教育督导培训制度。完善和优化教育督导培训体系,创新教育督导培训形式,引导教育督导人员职后成长。教育督导人员理应成为一个学段和一个领域的专家,并通过针对性的、专业化的职后培训,不断提升和优化自身的业务知识、督导技能和眼界视野。

四是打破传统教育督导培训的封闭性。未来可考虑搭建区域教育督导协作的互助平台以促进区域间资源共享与经验交流,同时推动青年教育督导人员到基层学校挂职锻炼、实地培养,在实践、交流和互动中不断锻炼自身的能力。五是拓展教育督导人员的职业发展空间。要打通教育督导人员的职级和职称晋升通道,使教育督导人员可以按照相应的专业技术职务管理办法晋升,安于自己的专业发展空间,不断提高专业化水平。

从近年来我国教育督导所取得的成效看,我国教育督导的机制无疑是成功的,不然无法解释我国教育质量和整体规模迅速提高的现状。但从实践中存在的一些问题以及提升教育督导质量的期望来看,调整那些已经开始制约督导质量提升产生负效应的内容,也是必要的。

来源|《社会科学战线》 2018 年第 6 期

信息来源:《社会科学战线》 作者: 编辑:
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